Escuche el reportaje de Radio Universidad sobre el proyecto (por Melissa Solórzano García).
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PONENCIA DE LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE DERECHO AMBIENTAL ANTE LA COMISIÓN QUE TIENE ANTE SU CONSIDERACIÓN EL PROYECTO DE LA CÁMARA 537 1 DE ABRIL DE 2009 La Asociación Nacional de Derecho Ambiental, Inc., (ANDA) agradece la oportunidad que nos brinda la Comisión para expresarnos en la mañana de hoy en torno al Proyecto de la Cámara 537. ANDA es un centro de derecho ambiental, sin fines de lucro, dirigido a facilitar el acceso a la justicia a sectores de escasos recursos económicos, y a promover el apoderamiento comunitario. A ese fin, ANDA provee servicios de educación, orientación y representación legal a ciudadanos y comunidades en temas de desarrollo sustentable y justicia ambiental. Nuestros clientes, ciudadanos y comunidades de escasos recursos, podrán verse directamente afectados por las enmiendas propuestas en el P. de la C. 537. El Proyecto tiene como propósito enmendar la Ley Núm. 201 de 22 de agosto de 2003, según enmendada, Ley de la Judicatura de Puerto Rico y la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. En la actualidad, la sección 4.6 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme y el artículo 4.006 de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico disponen que las decisiones, órdenes o resoluciones finales de las agencias serán revisadas como cuestión de derecho. La revisión judicial como cuestión de derecho significa que el Tribunal de Apelaciones tiene que pasar juicio sobre las controversias planteadas, por el Estado o una parte, en un recurso de revisión administrativa. El P. de la C. 537 propone enmendar ambas legislaciones con el propósito de establecer que el Tribunal de Apelaciones revisará a su discreción las decisiones, órdenes o resoluciones administrativas. En atención a la solicitud de la Comisión, exponemos a continuación los señalamientos que tenemos sobre el Proyecto. Con el propósito de lograr esta encomienda, es menester que comencemos explicando la importancia que la revisión judicial administrativa como cuestión de derecho tiene en nuestro ordenamiento jurídico. De igual forma, expondremos las repercusiones que tendría la aprobación del Proyecto sobre el principio de acceso a la justicia. CONCEPTOS GENERALES SOBRE LA APELACIÓN JUDICIAL La apelación no es una mera invención jurídica, sino un vehículo de justicia, de orden y de estabilidad de nuestro andamiaje constitucional. -Juez Negrón García- La revisión judicial es, como mínimo, una exigencia de nuestro sistema republicano de gobierno basado en la separación de poderes.1 En este sistema de pesos y contrapesos, es la revisión judicial lo que alcanza y mantiene este delicado balance. “La revisión judicial garantiza el cumplimiento de la Constitución, de los derechos, deberes y procedimientos, en ella establecidos… es el instrumento para compeler a los poderes del Estado a cumplir con las funciones que le han sido delegadas”.2 En el caso particular de las decisiones administrativas, ya sea en su función cuasilegislativa o cuasi-judicial de las agencias, la revisión judicial resulta aún más apremiante. La revisión judicial asegura que las “agencias administrativas actúan dentro del marco del poder delegado y… evit[a] que esos organismos transciendan los poderes estatutarios al llevar a cabo sus tareas y funciones”.3 Si por el contrario, “se les permitiera a las agencias administrativas actuar libremente y tomar, por ende, acciones que van más allá del poder delegado… sus decisiones socavarían por completo la doctrina constitucional de la separación de poderes”.4 La Ley de Procedimiento Administrativos Uniforme concede a las agencias administrativas amplios poderes legislativos y adjudicativos, mientras limita las garantías constitucionales de confrontación con la prueba. Sólo es posible “validar [esta] amplia delegación de autoridad y la limitación de los derechos procesales en la medida en que existan plenas garantías para una revisión judicial completa y amplia”. 5 Por cuestión de derecho, todas y cada una de las decisiones administrativas deben ser susceptibles de revisión judicial, de lo contrario se validaría una “hegemonía del derecho administrativo”.6 Véase, CONST. ELA art. I §2 Andreu García, José A. La revisión judicial de Estados Unidos, Puerto Rico y Europa: Una perspectiva de Derecho comparado, 39 REV. JUR. INTER. PR 277 (2004) 3 Quiñones Fernández, Demetrio, La revisión judicial de las decisiones administrativas, 69 REV. JUR. UPR 1129, 1130 (2000) 4 Id. 5 Echevarría Vargas, Javier A., La hegemonía del Derecho administrativo: irreversibilidad de las decisiones administrativas, 69 REV. JUR. UPR. 1167, 1170 (2000) 6 Id., a la pág. 1167 2 1 La Ley de la Judicatura de 2003 reconoce a los ciudadanos afectados por una decisión administrativa una efectiva oportunidad de que las decisiones de un sólo juez o una agencia reciban un examen ponderado por un panel de jueces de superior jerarquía.7 Con anterioridad a la aprobación a la Ley de la Judicatura del 2003, la Rama Judicial vislumbraba la posibilidad de que los ciudadanos tuvieran la oportunidad de revisar como cuestión derecho los casos civiles, criminales y administrativos ante un tribunal intermedio colegiado. En 1987, la Comisión Asesora para estudiar la estructura y organización de los tribunales de instancia recomendó la creación de un tribunal apelativo.8 Sobre las razones para recomendar la revisión como cuestión de derecho la Comisión señaló: [E]l ciudadano aspira a una oportunidad real de justicia apelativa ante un tribunal colegiado, no por la gracia de su discreción sino como cuestión de derecho. Cuando el ejercicio de la discreción es adverso a la parte que solicita la revisión… persiste la impresión de que el tribunal no consideró verdaderamente los méritos del caso y que la justicia no fue bien servida. 9 La idea de crear un tribunal intermedio se materializó en 1992 con la aprobación de la Ley 21 de 13 de julio de 1992. Este tribunal intermedio tuvo una corta duración. Aunque debemos consignar que dicha legislación otorgó al Tribunal de Apelaciones competencia para revisar como cuestión de derecho las decisiones emitidas por el Tribunal de Primera Instancia, así como de algunas decisiones de organismos administrativos.10 Posteriormente, con la aprobación del Plan de Reorganización de la Rama Judicial, Núm. 1de 28 de julio de 1994, surgió nuevamente el acceso de las partes a revisar en un tribunal apelativo las sentencias emitidas por los jueces de instancia en los casos civiles y criminales. Uno de los objetivos del Plan de Reorganización, según descritos en la Exposición de Motivos de la ley, es conceder a todas las personas afectadas por una decisión judicial el derecho a una segunda revisión de los méritos del caso. Además, la Ley de la Judicatura de 1994 concedió al Tribunal de Circuito de Apelaciones (ahora Tribunal de Apelaciones) competencia para revisar Comentario en torno al Tribunal de Apelaciones, 63 REV. JUR. U.P.R. 143, 148. Id. 9 Informe de la Comisión Asesora del Juez Presidente sobre la Estructura y Funcionamiento del Tribunal de Primera Instancia, 48(2) REV. COL. AB. P.R. 5, a la pág. 17, citado en Comentario en torno al Tribunbal de Apelaciones, Id. 10 Véase, Artículo 6 de la Ley 21 de 13 de Julio de 1992 8 7 discrecionalmente las decisiones y resoluciones dictadas por organismos, funcionarios, y agencias administrativas.11 Al aprobarse la Ley de la Judicatura de 2003 la Asamblea Legislativa volvió a expresar la importancia que implica que un tribunal apelativo revise como cuestión de derecho las determinaciones de un tribunal de instancia y que las personas tengan acceso efectivo a la justicia. 12 La Ley de la Judicatura de 2003, además, impuso al Tribunal de Apelaciones la obligación de revisar como cuestión de derecho las revisiones de decisiones, órdenes y resoluciones de organismos administrativos. A esos efectos la legislación equiparó la revisión de dictámenes judiciales finales a la revisión de de
cisiones administrativas. El resultado, por tanto, de la nueva garantía de revisión administrativa es reconocer a las partes o al Estado la oportunidad de acudir en revisión al Tribunal de Apelaciones, sin que dependa de la discreción del foro apelativo la determinación de atender el recurso. LA REVISIÓN JUDICIAL DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS Y LA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL Establece nuestra Constitución que “[s]erá política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales”.13 A pesar de esta base constitucional, el desarrollo y aplicación de la política pública ambiental se ha dado principalmente en el contexto administrativo. Ya sea ante la Junta de Calidad Ambiental, el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, o la Junta de Planificación, diariamente burócratas interpretan y aplican la política pública ambiental del Gobierno, en virtud de sus poderes delegados. La delegación de poderes cuasi-legislativos y cuasi-judiciales a las agencias administrativas siempre ha resultado problemático. Uno de los problemas intrínsecos del sistema administrativo, y que resulta patente en las determinaciones administrativas sobre asuntos ambientales, es la captura de agencias o agency capture. La llamada captura de agencias ocurre cuando una agencia administrativa cae bajo la esfera de influencias de la propia industria que pretende regular.14 Ya sea porque la agencia se identifica con la actividad que pretende regular, porque se sacrifican valores ecológicos por el proceso político, o simplemente por su propia López v. C.E.E., 161 D.P.R. 527, 541 (2004); Artículo 4.002 de Ley de la Judicatura de 1994. Véase, además, sección 3 de la Ley 248 de 25 de diciembre de 2005. 12 Salinas v. S.L.G. Alonso, 160 D.P.R. 647, 658 (2003) 13 Const. ELA art. VI §19 14 Veáse, Glicksman Robert y Christopher H. Schroeder, EPA and the Courts: Twenty Years of law and politics, 54AUT LAW & CONTEMP. PROBS. 249, 265. (1991) 11 burocracia, la influencia desmedida de grupos regulados ha sido una amenaza real para las agencias administrativas desde sus inicios.15 La captura de agencia también se puede dar en los casos contrarios, cuando algunas organizaciones ejercen mucha influencia sobre determinada agencia. En esos casos, la revisión judicial serviría para proteger otros intereses, como los de las industrias reguladas. En ambos casos, la revisión judicial de las decisiones administrativas es la herramienta más efectiva para proteger a las partes de la captura de agencias. Especialmente en casos ambientales, las cortes de EEUU han optado por establecer un escrutinio más estricto de las decisiones administrativas para limitar la posibilidad de captura y así “evitar que las agencias descarrilaran los logros de la legislación”.16 El Tribunal Supremo de Puerto Rico, por su parte, ha expresado que “los tribunales tenemos el deber de fiscalizar rigurosamente las decisiones de dichas agencias, para asegurar que desempeñen cabalmente sus importantísimas funciones, y para que el País no pierda la fe en sus instituciones de gobierno”.17 No habría de sorprender entonces, que gran parte de los precedentes sentados por jurisprudencia del Tribunal Supremo en casos ambientales proviene, precisamente, de la revisión de decisiones administrativas. Se desprende de lo anterior, que la revisión judicial de determinaciones administrativas cumple una función importante en nuestra sociedad. En especial cuando permite que los tribunales desempeñen su función de determinar si la agencia se aseguró de cumplir con la Política Pública Ambiental de proteger los recursos naturales. ACCESO A LA JUSTICIA El derecho a revisar una decisión administrativa forma parte de un trámite apelativo cuyo diseño responde al principio constitucional de mayor acceso a los tribunales. Méndez v. Corp. Quintas San Luis, 127 D.P.R. 635, 637 (1991). El valor más importante que encierra la revisión judicial administrativa es el reconocimiento de que los ciudadanos pueden acudir a un foro revisor para cuestionar las decisiones arbitrarias o ilegales de las agencias administrativas.18 Véase, Id., y Lazarus, Richard J., The Tragedy of Distrust in the Implementation of Federal Environmental Law, 54-AUT LAW & CONTEMP. PROBS. 311, 316-317(1991) 16 Glicksman, supra nota 1, a la pág. 268. 17 Mun. de San Juan v. JCA, 152 DPR 673, 700 (2000) 18 Echevarría, supra nota 5, a la pág. 1171 15 Sin embargo, el P de la C 537 afecta este importante principio de acceso a la justicia en la medida que privará a un ciudadano, en aquellos casos que se deniegue la revisión judicial, de la única ocasión que tendrá para que un ente imparcial examine una determinación que afecta sus derechos u obligaciones. Recuérdese que la revisión judicial es el único remedio disponible que tiene una parte contra una decisión tomada por una agencia administrativa.19 Ello implica que una vez emitida una decisión adjudicativa por parte de una agencia sólo se podrá impugnar la misma mediante un recurso de revisión judicial.20 Permitir la discreción en la revisión judicial reduce, además, la posibilidad que el tribunal apelativo se asegure que las agencias actúan dentro del marco de las funciones dispuestas por ley y que los reglamentos aprobados cumplen con las normas procesales contenidas en las leyes y la jurisprudencia. 21 Asimismo, es de preocupación que se permita nuevamente que las decisiones de las agencias sean evaluadas mediante el recurso discrecional de revisión mientras que las decisiones de los tribuales de instancia sean revisables como cuestión de derecho. Esto plantea un problema serio de desigualdad en la protección de los derechos y obligaciones de los ciudadanos. Los derechos que sean afectados en los tribunales tendrán que ser obligatoriamente revisados, mientras que un dictamen de un foro administrativo que afecte los mismos derechos estará sujeto únicamente a una revisión discrecional.22 Entendemos que la protección de los derechos de los ciudadanos debe estar igualmente garantizada en los tribunales y en los foros administrativos. De hecho, si fuera a existir alguna diferencia en términos del alcance de la revisión judicial apelativa de decisiones emitidas por ambos foros, el balance debería estar inclinado hacia revisar con mayor rigor las emitidas por foros administrativos. Esto se debe a que, dado que las reglas de evidencia y de procedimiento civil sólo aplican de manera supletoria a los procesos administrativos, las decisiones finales emitidas por foros administrativos no gozan de las mismas garantías de confiabilidad que tienen las decisiones finales emitidas por los tribunales de primera instancia. 19 20 ELA v. Hosta Modesti, 2006 T.S.P.R 181. J. Echevarría, Derecho Administrativo puertorriqueño, Ed. Situm, San Juan, 2007, pág. 211. 21 Véase, Id, a la pág. 105; Carrero v. Depto. de Educación, 141 D.P.R. 830, 837-838 (1996). 22 Véase, Echevarría, supra nota 5 a las págs. 1174-1175. CONSIDERACIONES FINALES Antes de finalizar queremos expresar una última observación en torno al Proyecto. En la Exposición de Motivos se expresa que la revisión discrecional es necesaria por el efecto que la revisión como cuestión de derecho ha ocasionado al Estado. En específico señala que la revisión judicial como cuestión de derecho impone una carga económica al Estado en la medida que tiene que comparecer por escrito al tribunal apelativo. La Sección 4.6 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, el inciso (c) del Artículo 4.006 de la Ley de Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003, y la Regla 64 del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, todas disponen que, en recursos de revisión administrativa, el Estado Libre Asociado no viene obligado a comparecer al Tribunal de Apelaciones a menos que sea ordenado a tales efectos. Eso quiere decir que, contrario a cualquier otra parte, a la cual la mera presentación de un recurso de revisión administrativa activa el término de treinta (30) días para presentar el escrito en oposición, el E
stado no viene obligado a comparecer hasta que el Tribunal de Apelaciones lo ordene. Así lo ha reconocido el propio Tribunal Supremo en Rivera Soto v. Junta de Calidad Ambiental, 164 D.P.R. 1, 15 (2005). En cuanto a este particular, el recurso de revisión funciona igual que un certiorari civil o criminal ante el Tribunal de Apelaciones, pues en esos casos, el Estado tampoco viene obligado a comparecer a menos que se le ordene. La única, pero importante, diferencia viene a ser que en los certiorari el Tribunal de Apelaciones no está obligado a entrar a los méritos del caso en su Resolución. Según se desprende de lo anterior, el Tribunal de Apelaciones solicita la comparecencia del Estado cuando es necesaria para la solución adecuada del caso, independientemente de si el recurso es discrecional u obligatorio. En otras palabras, aunque se establezca la revisión judicial administrativa discrecional, el Procurador General (o la agencia concernida, si tiene dispensa del Departamento de Justicia) seguiría presentando escritos en los mismos casos. Por tanto, el Proyecto no redunda en ahorros para el fisco. El único efecto neto sería privarle a las partes adversamente afectadas por determinaciones finales de las agencias de la certeza de que un foro judicial, independiente de la agencia, revisará su caso en los méritos. Por todas las consideraciones anteriores y en aras de proteger el importante valor de acceso a la justicia, esta honorable Comisión debe no aprobar la aprobación del P. de la C. 537. Nuevamente, gracias por permitirnos expresar nuestros comentarios sobre el P. de la C. 537.
cisiones administrativas. El resultado, por tanto, de la nueva garantía de revisión administrativa es reconocer a las partes o al Estado la oportunidad de acudir en revisión al Tribunal de Apelaciones, sin que dependa de la discreción del foro apelativo la determinación de atender el recurso. LA REVISIÓN JUDICIAL DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS Y LA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL Establece nuestra Constitución que “[s]erá política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales”.13 A pesar de esta base constitucional, el desarrollo y aplicación de la política pública ambiental se ha dado principalmente en el contexto administrativo. Ya sea ante la Junta de Calidad Ambiental, el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, o la Junta de Planificación, diariamente burócratas interpretan y aplican la política pública ambiental del Gobierno, en virtud de sus poderes delegados. La delegación de poderes cuasi-legislativos y cuasi-judiciales a las agencias administrativas siempre ha resultado problemático. Uno de los problemas intrínsecos del sistema administrativo, y que resulta patente en las determinaciones administrativas sobre asuntos ambientales, es la captura de agencias o agency capture. La llamada captura de agencias ocurre cuando una agencia administrativa cae bajo la esfera de influencias de la propia industria que pretende regular.14 Ya sea porque la agencia se identifica con la actividad que pretende regular, porque se sacrifican valores ecológicos por el proceso político, o simplemente por su propia López v. C.E.E., 161 D.P.R. 527, 541 (2004); Artículo 4.002 de Ley de la Judicatura de 1994. Véase, además, sección 3 de la Ley 248 de 25 de diciembre de 2005. 12 Salinas v. S.L.G. Alonso, 160 D.P.R. 647, 658 (2003) 13 Const. ELA art. VI §19 14 Veáse, Glicksman Robert y Christopher H. Schroeder, EPA and the Courts: Twenty Years of law and politics, 54AUT LAW & CONTEMP. PROBS. 249, 265. (1991) 11 burocracia, la influencia desmedida de grupos regulados ha sido una amenaza real para las agencias administrativas desde sus inicios.15 La captura de agencia también se puede dar en los casos contrarios, cuando algunas organizaciones ejercen mucha influencia sobre determinada agencia. En esos casos, la revisión judicial serviría para proteger otros intereses, como los de las industrias reguladas. En ambos casos, la revisión judicial de las decisiones administrativas es la herramienta más efectiva para proteger a las partes de la captura de agencias. Especialmente en casos ambientales, las cortes de EEUU han optado por establecer un escrutinio más estricto de las decisiones administrativas para limitar la posibilidad de captura y así “evitar que las agencias descarrilaran los logros de la legislación”.16 El Tribunal Supremo de Puerto Rico, por su parte, ha expresado que “los tribunales tenemos el deber de fiscalizar rigurosamente las decisiones de dichas agencias, para asegurar que desempeñen cabalmente sus importantísimas funciones, y para que el País no pierda la fe en sus instituciones de gobierno”.17 No habría de sorprender entonces, que gran parte de los precedentes sentados por jurisprudencia del Tribunal Supremo en casos ambientales proviene, precisamente, de la revisión de decisiones administrativas. Se desprende de lo anterior, que la revisión judicial de determinaciones administrativas cumple una función importante en nuestra sociedad. En especial cuando permite que los tribunales desempeñen su función de determinar si la agencia se aseguró de cumplir con la Política Pública Ambiental de proteger los recursos naturales. ACCESO A LA JUSTICIA El derecho a revisar una decisión administrativa forma parte de un trámite apelativo cuyo diseño responde al principio constitucional de mayor acceso a los tribunales. Méndez v. Corp. Quintas San Luis, 127 D.P.R. 635, 637 (1991). El valor más importante que encierra la revisión judicial administrativa es el reconocimiento de que los ciudadanos pueden acudir a un foro revisor para cuestionar las decisiones arbitrarias o ilegales de las agencias administrativas.18 Véase, Id., y Lazarus, Richard J., The Tragedy of Distrust in the Implementation of Federal Environmental Law, 54-AUT LAW & CONTEMP. PROBS. 311, 316-317(1991) 16 Glicksman, supra nota 1, a la pág. 268. 17 Mun. de San Juan v. JCA, 152 DPR 673, 700 (2000) 18 Echevarría, supra nota 5, a la pág. 1171 15 Sin embargo, el P de la C 537 afecta este importante principio de acceso a la justicia en la medida que privará a un ciudadano, en aquellos casos que se deniegue la revisión judicial, de la única ocasión que tendrá para que un ente imparcial examine una determinación que afecta sus derechos u obligaciones. Recuérdese que la revisión judicial es el único remedio disponible que tiene una parte contra una decisión tomada por una agencia administrativa.19 Ello implica que una vez emitida una decisión adjudicativa por parte de una agencia sólo se podrá impugnar la misma mediante un recurso de revisión judicial.20 Permitir la discreción en la revisión judicial reduce, además, la posibilidad que el tribunal apelativo se asegure que las agencias actúan dentro del marco de las funciones dispuestas por ley y que los reglamentos aprobados cumplen con las normas procesales contenidas en las leyes y la jurisprudencia. 21 Asimismo, es de preocupación que se permita nuevamente que las decisiones de las agencias sean evaluadas mediante el recurso discrecional de revisión mientras que las decisiones de los tribuales de instancia sean revisables como cuestión de derecho. Esto plantea un problema serio de desigualdad en la protección de los derechos y obligaciones de los ciudadanos. Los derechos que sean afectados en los tribunales tendrán que ser obligatoriamente revisados, mientras que un dictamen de un foro administrativo que afecte los mismos derechos estará sujeto únicamente a una revisión discrecional.22 Entendemos que la protección de los derechos de los ciudadanos debe estar igualmente garantizada en los tribunales y en los foros administrativos. De hecho, si fuera a existir alguna diferencia en términos del alcance de la revisión judicial apelativa de decisiones emitidas por ambos foros, el balance debería estar inclinado hacia revisar con mayor rigor las emitidas por foros administrativos. Esto se debe a que, dado que las reglas de evidencia y de procedimiento civil sólo aplican de manera supletoria a los procesos administrativos, las decisiones finales emitidas por foros administrativos no gozan de las mismas garantías de confiabilidad que tienen las decisiones finales emitidas por los tribunales de primera instancia. 19 20 ELA v. Hosta Modesti, 2006 T.S.P.R 181. J. Echevarría, Derecho Administrativo puertorriqueño, Ed. Situm, San Juan, 2007, pág. 211. 21 Véase, Id, a la pág. 105; Carrero v. Depto. de Educación, 141 D.P.R. 830, 837-838 (1996). 22 Véase, Echevarría, supra nota 5 a las págs. 1174-1175. CONSIDERACIONES FINALES Antes de finalizar queremos expresar una última observación en torno al Proyecto. En la Exposición de Motivos se expresa que la revisión discrecional es necesaria por el efecto que la revisión como cuestión de derecho ha ocasionado al Estado. En específico señala que la revisión judicial como cuestión de derecho impone una carga económica al Estado en la medida que tiene que comparecer por escrito al tribunal apelativo. La Sección 4.6 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, el inciso (c) del Artículo 4.006 de la Ley de Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003, y la Regla 64 del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, todas disponen que, en recursos de revisión administrativa, el Estado Libre Asociado no viene obligado a comparecer al Tribunal de Apelaciones a menos que sea ordenado a tales efectos. Eso quiere decir que, contrario a cualquier otra parte, a la cual la mera presentación de un recurso de revisión administrativa activa el término de treinta (30) días para presentar el escrito en oposición, el E
stado no viene obligado a comparecer hasta que el Tribunal de Apelaciones lo ordene. Así lo ha reconocido el propio Tribunal Supremo en Rivera Soto v. Junta de Calidad Ambiental, 164 D.P.R. 1, 15 (2005). En cuanto a este particular, el recurso de revisión funciona igual que un certiorari civil o criminal ante el Tribunal de Apelaciones, pues en esos casos, el Estado tampoco viene obligado a comparecer a menos que se le ordene. La única, pero importante, diferencia viene a ser que en los certiorari el Tribunal de Apelaciones no está obligado a entrar a los méritos del caso en su Resolución. Según se desprende de lo anterior, el Tribunal de Apelaciones solicita la comparecencia del Estado cuando es necesaria para la solución adecuada del caso, independientemente de si el recurso es discrecional u obligatorio. En otras palabras, aunque se establezca la revisión judicial administrativa discrecional, el Procurador General (o la agencia concernida, si tiene dispensa del Departamento de Justicia) seguiría presentando escritos en los mismos casos. Por tanto, el Proyecto no redunda en ahorros para el fisco. El único efecto neto sería privarle a las partes adversamente afectadas por determinaciones finales de las agencias de la certeza de que un foro judicial, independiente de la agencia, revisará su caso en los méritos. Por todas las consideraciones anteriores y en aras de proteger el importante valor de acceso a la justicia, esta honorable Comisión debe no aprobar la aprobación del P. de la C. 537. Nuevamente, gracias por permitirnos expresar nuestros comentarios sobre el P. de la C. 537.
Ponencia Corporacion Accion Civil y Educacion PC 537
6 de abril de 2009 PONENCIA DE LA CORPORACIÓN DE ACCIÓN CIVIL Y EDUCACIÓN EN OPOSICIÓN A LA APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LA CÁMARA NÚM. 537 Comparecemos en oposición a la aprobación del Proyecto de la Cámara Núm. 537. El propósito perseguido por el proyecto de ley es enmendar los artículos 4.002 y 4.006 de la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico1, y la sección 4.6 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme2, con el fin de que la revisión por parte del Tribunal de Apelaciones de las decisiones administrativas sea una de carácter discrecional. Nos oponemos a la aprobación de la medida P. de la C. 537, porque consideramos que la revisión judicial de las decisiones administrativas como cuestión de derecho es un mecanismo que protege a las personas al permitirles tener una oportunidad apelativa real ante una decisión administrativa desfavorable. Cuando la Duodécima Asamblea Legislativa aprobó la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 19943, declaró en la “Exposición de Motivos” que entre los objetivos que perseguía la nueva ley estaban el “[g]arantizar igual justicia para todos los ciudadanos” y el otorgar “el derecho de apelación a los ciudadanos en casos civiles y criminales, extendiéndose a 1 2 3 Ley Núm. 201 de 22 de agosto de 2003 (en adelante “Ley de la Judicatura de 2003”). Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 (en adelante “LPAU”). Ley Núm. 88 de 15 de noviembre de 1993. Proyecto de la Cámara Núm. 537 Ponencia todo puertorriqueño afectado adversamente por una decisión de un tribunal el derecho a que un panel apelativo de un mínimo de tres jueces revise esa decisión que había sido tomada por un solo juez.” Con la idea de que En hubiese justicia apelativa es que se crea el Tribunal de Apelaciones. aquel entonces, la Legislatura proveyó a los ciudadanos el derecho de apelación sólo en los casos provenientes de un Tribunal de Primera Instancia. Posteriormente en el 2003, la Legislatura amplió el derecho de justicia apelativa a las revisiones judiciales de las decisiones administrativas y declaró que tal actuación se debía a estudios efectuados por la Rama Judicial que habían arrojado la necesidad de hacer reformas que brindaran “mayor acceso a la ciudadanía a los procesos judiciales […] eliminando obstáculos y barreras que impidan impartir justicia apelativa a los ciudadanos”. Esto último está codificado en el artículo 4.002 de la Ley de la Judicatura de 2003, artículo que el P. de la C. 537 busca enmendar. Nos oponemos a la aprobación del Proyecto de la Cámara Núm. 537, porque eliminar la expedición de los recursos de revisión judicial como cuestión de derecho para que vuelvan a ser discrecionales implica un retroceso en el camino que hemos labrado hacia la justicia apelativa. En el caso específico de las personas privadas de su libertad, esta oportunidad de acudir a los tribunales amparándose en el derecho de revisar una decisión administrativa cuyo resultado le es adverso cobra especial importancia debido a que tal como se afirmara en la Vigésima Segunda Conferencia Judicial y Primer Congreso de Acceso a la Justicia celebrado en 2 Proyecto de la Cámara Núm. 537 Ponencia Puerto Rico en mayo de 2002, en muchas ocasiones, “[l]as querellas presentadas por los confinados (y confinadas) son atendidas por el propio personal de Corrección convirtiéndolos en ‘juez y parte’.” querellas y reconsideraciones que un confinado presente El que las frente a actuaciones del personal correccional sean resueltas por organismos dentro de la misma institución correccional ratifica la idea de que “[e]l sistema no es imparcial.” Si a esto le añadimos el que “[e]xiste una política institucional de castigo” y que en muchas ocasiones los confinados y confinadas “[t]ienen dificultad de presentar querellas”, es obvio que el acudir a un ente judicial independiente de la Administración de Corrección precisa ser un derecho y no un trámite discrecional. Al leer la “Exposición de Motivos” que acompaña al P. de la C. 537, sorprende que la única instancia imaginada como fundamento a la propuesta legislativa es aquella en que una persona privada acude ante un ente administrativo para resolver una controversia que tiene con otra persona privada. Pero son muchas las ocasiones, como ocurre en los casos de las personas confinadas, donde el proceso administrativo se lleva a cabo entre el Estado y una persona privada. Es en situaciones como éstas en las que la necesidad de poder acudir a la Rama Judicial y tener a la disposición un mecanismo de revisión obligatoria de la decisión del ente administrativo se hace más evidente. Las personas precisan tener un remedio gubernamental al cual se puede acudir en caso de que necesiten que sus derechos les sean 3 Proyecto de la Cámara Núm. 537 Ponencia protegidos. La Constitución de Puerto Rico establece en su Preámbulo que “a fin de organizarnos políticamente sobre una base plenamente democrática, promover el bienestar general y asegurar para nosotros y nuestra posteridad el goce cabal de los derechos humanos” es que “ordenamos y establecemos” nuestra Constitución. Y siendo la Rama Judicial la encargada de interpretar la Constitución y las _________, es ante ésta a donde se acude cuando los derechos constitucionales, los derechos humanos y los derechos legales nos han sido lesionados. A tales efectos, el Tribunal Supremo de Puerto Rico en Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito v. G.P. Real Property, 2008 TSPR 105, expresó que “[l]a revisión judicial garantiza a los ciudadanos un foro al que recurrir para vindicar sus derechos y obtener un remedio frente a las actuaciones arbitrarias de las agencias.” Además, en la Opinión de Conformidad emitida por la Jueza Asociada Señora Fiol Matta a la cual se unió el Ex Juez Asociado Señor Rebollo López emitida en el caso Aponte Hernández v. Sánchez Ramos, 2008 TSPR 53, se indicó que “ni los cuerpos y órganos legislativos ni los funcionarios ejecutivos pueden convertirse en árbitros de sus propios poderes.” Otra consideración que respalda la permanencia de las disposiciones actuales respecto a que la revisión judicial de las decisiones administrativas sean expedidas como cuestión de derecho es que así se promueve que los entes administrativos sean más cuidadosos al descargar sus funciones de adjudicación y reglamentación. Puesto que es más probable que una parte inconforme con el resultado administrativo acuda en revisión judicial al 4 Proyecto de la Cámara Núm. 537 Ponencia tribunal para que éste, en caso de que el reclamo tenga mérito, ejerza su quehacer como ente fiscalizador. Sobre esta idea, el Profesor Demetrio Fernández Quiñones comenta que “[l]a función central de la revisión judicial sustantiva es asegurarse de que las agencias actúen dentro del marco de poder delegado y consistentes con la política legislativa. De ella emanan los controles del comportamiento administrativo. judicial reviste extrema importancia. Por tal razón, la revisión El control judicial sobre la acción administrativa le garantiza al ciudadano protección y remedio frente al organismo administrativo.” D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Segunda edición, Bogotá, Ed. Forum, 2001, pág. 517. El que haya un derecho a revisar las decisiones administrativas robustece el deber de las agencias de basar sus decisiones en interpretaciones de la ley que no sean arbitrarias ni caprichosas, a fundamentar sus dictámenes en evidencia sustancial y a efectuar determinaciones de hechos y conclusiones de derecho que a la vez de asistir a los tribunales en su función revisora -en caso de que sea necesario-, brindan a las partes las bases que explican la decisión administrativa. Debe permanecer el derecho de acudir en revisión judicial ante una decisión administrativa adversa, pues ya de por sí son pocas las protecciones que el ciudadano promedio tiene ante las doctrinas de razonabilidad y deferencia
judicial. 5 Proyecto de la Cámara Núm. 537 Ponencia Por último, es necesario recalcar que el derecho de acceso a los tribunales es uno de carácter constitucional fundamental según establecido por la Corte Suprema de los Estados Unidos en los casos Bounds v. Smith, 430 U.S. 817, 828 (1977) y Lewis v. Casey, 518 U.S. 343 (1996). Este derecho reviste de especial trascendencia cuando se reclama y ejerce por la población confinada. Esto debido a que es a través del acceso a las cortes que las personas privadas de su libertad pueden impugnar las condiciones y extensiones de su confinamiento. “En la cárcel se reproducen las relaciones sociales y se magnifican los conflictos del mundo exterior, particularmente los del entorno de procedencia de los confinados: el estigma, el encierro, el hacinamiento, la pobreza cultural y de salud, la droga y la violencia. Las desigualdades socio-económicas de la sociedad puertorriqueña, que se reflejan en el trato diferenciado del ofensor a través del sistema de justicia culminan con la cárcel. Allí van, en su gran mayoría, los pobres, los desempleados, los que no tienen profesión u oficio, los desertores escolares, los adictos, los marginados.” D. Nevares Muñiz, El Crimen en Puerto Rico, Segunda edición, San Juan, Instituto para el Desarrollo del Derecho, 2001, pág. 182. Son ya demasiadas las puertas y oportunidades que se les cierran a los confinados y confinadas del País como para también cerrarle las puertas a los tribunales. Muchas gracias. 6 Proyecto de la Cámara Núm. 537 Ponencia Carlos V. García Gutiérrez Presidente CVGG/jvc 7
judicial. 5 Proyecto de la Cámara Núm. 537 Ponencia Por último, es necesario recalcar que el derecho de acceso a los tribunales es uno de carácter constitucional fundamental según establecido por la Corte Suprema de los Estados Unidos en los casos Bounds v. Smith, 430 U.S. 817, 828 (1977) y Lewis v. Casey, 518 U.S. 343 (1996). Este derecho reviste de especial trascendencia cuando se reclama y ejerce por la población confinada. Esto debido a que es a través del acceso a las cortes que las personas privadas de su libertad pueden impugnar las condiciones y extensiones de su confinamiento. “En la cárcel se reproducen las relaciones sociales y se magnifican los conflictos del mundo exterior, particularmente los del entorno de procedencia de los confinados: el estigma, el encierro, el hacinamiento, la pobreza cultural y de salud, la droga y la violencia. Las desigualdades socio-económicas de la sociedad puertorriqueña, que se reflejan en el trato diferenciado del ofensor a través del sistema de justicia culminan con la cárcel. Allí van, en su gran mayoría, los pobres, los desempleados, los que no tienen profesión u oficio, los desertores escolares, los adictos, los marginados.” D. Nevares Muñiz, El Crimen en Puerto Rico, Segunda edición, San Juan, Instituto para el Desarrollo del Derecho, 2001, pág. 182. Son ya demasiadas las puertas y oportunidades que se les cierran a los confinados y confinadas del País como para también cerrarle las puertas a los tribunales. Muchas gracias. 6 Proyecto de la Cámara Núm. 537 Ponencia Carlos V. García Gutiérrez Presidente CVGG/jvc 7