El pasado 12 de julio, reinició el depósito de cenizas en Peñuelas. Este acto abre un nuevo capítulo en la larga polémica sobre el manejo de los residuos de la quema de carbón en la planta generadora de energía en Guayama operada por AES Puerto Rico. Este debate, que se remonta a la década del noventa y que resumimos en una entrada anterior, gira en torno al depósito y uso de los residuos de la quema de carbón. Desde entonces, hemos escuchado a los representantes del Gobierno, entre otros, justificar el depósito y/o uso de los residuos de la quema de carbón afirmando que se trata de un desperdicio sólido no peligroso.
Para seguir abonando a la discusión, colgamos por aquí una exposición sobre qué es un desperdicio sólido no peligroso y porqué la caracterización de los residuos de la quema de carbón resulta tan controversial.
Quién regula el manejo de los desperdicios
Los desperdicios sólidos peligrosos, como los no peligrosos, están regulados bajo la Ley Federal de Conservación y Recuperación de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act o RCRA) de 1976 y la Agencia Federal de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés). En 2015, la EPA publicó una regla final sobre la disposición de los residuos de la quema de carbón. 80 FR 21302. El rol del gobierno federal, no obstante, es establecer dirección reguladora general al proveer estándares mínimos que protejan la salud y el medioambiente. La planificación e implementación de los programas de manejo de desperdicios bajo RCRA les corresponde a los gobiernos locales. Incluso, RCRA prevé que los estados establezcan programas que reflejen las condiciones y necesidades de su territorio. 80 FR 21310.
En Puerto Rico, la regulación de estos desperdicios, en conformidad con el ordenamiento federal, le corresponde a la Junta de Calidad Ambiental (JCA), la cual adoptó el Reglamento para el Manejo de los Desperdicios Sólidos No Peligrosos. La JCA es la encargada de autorizar y supervisar el funcionamiento de los vertederos, especialmente a través del proceso de permisos. Además, es la agencia encargada de velar por el manejo, almacenamiento, transportación, y la disposición de los desperdicios sólidos no peligrosos. Cabe señalar que ninguna de las disposiciones en ese Reglamento atiende específicamente el manejo de los residuos de la quema de carbón, sino que aplican la de los desperdicios sólidos no peligrosos en general. Tampoco existe reglamentación particular sobre los residuos de carbón. Entendemos que esto se debe a que la posición de la JCA hasta 2014 era que los residuos de carbón de AES no eran desperdicios sólidos, sino producto que no entraban a la cadena de desperdicios. Resolución Núm. R-96-39-1 del 29 de octubre de 1996, Resolución Núm. R-00-14-2 del 25 de abril de 2000.
El 4 de julio de 2017, el Gobierno de Puerto Rico, por primera vez, adopta un instrumento de aplicación general para intentar atender la problemática de la ceniza con la Ley para Prohibir el Depósito y la Disposición de Cenizas de Carbón o Residuos de Combustión de Carbón en Puerto Rico. Esta Ley, en su Artículo 3, prohíbe el “depósito y disposición de cenizas de carbón “fly ash” o residuos de combustión de carbón en todas las vías, terrenos, incluyendo vertederos, sistemas de relleno sanitario y cuerpos de agua dentro del territorio”. Residuos de combustión de carbón está definidos en la ley como “los materiales resultantes de la combustión de carbón en plantas generadoras de energía; incluyendo el fly ash (cenizas livianas), bottom ash (ceniza de fondo o cenizas pesadas), boiler slag (residuo de caldera), y el flue gas desulfurization gypsum (yeso desulfurizado de gases de combustión)”.
La Ley 40 no menciona la combinación de cenizas conocida como rock ash. Tampoco define, limita o regula los llamados ‘usos beneficiosos’ de los residuos. En una próxima entrada examinaremos el concepto de uso beneficioso.
¿Peligroso o no peligroso?
Cómo se maneja un desperdicio depende en gran medida si estos son calificados como peligroso o no peligrosos.
Aunque sería comprensible pensar que un desperdicio no peligroso es uno que no presenta un riesgo o que no puede ocasionar daño, como sugeriría una búsqueda en el diccionario, cuando hablamos de desperdicios no peligrosos nos enfrentamos a una definición legal más limitada. Así las cosas, cuando escuchamos a los legisladores, analistas, o jefxs de agencia hablar sobre este tema es importante recordar que tal vez para ellos “peligroso” y “no peligroso” no necesariamente significa lo que muchos pensamos.
Bajo RCRA, un desperdicio es peligroso (hazardous) si está incluido en la lista de desperdicios peligrosos que establece la EPA o si exhibe una o más de estas características:
- Inflamabilidad (ignitability). Se refiere a desperdicios inflamables que pueden crear incendios bajo ciertas condiciones, son espontáneamente combustible, o tiene un punto de inflamación inferior a 60 °C (140 °F). Los ejemplos incluyen aceites usados y solventes usados. 40 CFR §261.21.
- Corrosividad (corrosivity). Desperdicios corrosivos son aquellos que son ácidos o bases y-o que pueden corroer un contenedor de metal, por ejemplo el ácido de baterías. 40 CFR §261.22.
- Reactividad (reactivity). Estos son desperdicios que son inestables en condiciones normales, por ejemplo, pueden causar explosiones, generar gases tóxicos o tener reacciones violentas cuando encuentra calor, compresión o se mezclan con agua. 40 CFR §261.23
- Toxicidad (toxicity) – Desperdicios tóxicos son aquellos que pueden ser dañinos o fatales cuando se ingieren o se absorben. Un desperdicio se considera tóxico si utilizando la prueba llamada Toxicity Characteristic Leaching Procedure (TCLP) libera (leach) determinados contaminantes en concentraciones que pueden ser dañinas. 40 CFR §261.24. Algunos de estos contaminantes son barrio, arsénico, cromo, plomo, mercurio.
Entonces, ¿qué es un desperdicio no peligroso? Propiamente, un desperdicio es calificado como no peligroso si no presenta estas características reconocidas para un desperdicio peligroso y no fue incluído en la lista de despercicios peligrosos. Así que, un desperdicio es no peligroso si no es peligroso según definido por la EPA. Definitivamente, esto solo se le pudo ocurrir a un contingente de abogados.
El caso de las cenizas de carbón
Utilizando estos estándares, la EPA califica los residuos de la quema de carbón como desperdicios sólidos no peligrosos. 80 FR 21312. Ahora bien, esta decisión ha sido objeto de certeras críticas en Puerto Rico y Estados Unidos. No se ha demostrado que las cenizas sean inflamables, corrosivas, o reactivas, pero persisten serias dudas sobre su toxicidad.
Gran parte de las dudas se centran en la prueba utilizada para su clasificación, la TCLP. La propia EPA reconoce que esta prueba no es idónea para determinar la toxicidad de las cenizas. Como parte de su justificación para implantar la regla para los residuos de la quema carbón, la EPA se vio obligada a reconocer que la prueba TCLP, así como la Synthetic Precipitation Leaching Procedure (SPLP), puede subestimar los contaminantes que se liberan de los residuos de la quema de carbón en condiciones reales. 80 FR 21302 (“may underestimate the actual leach rates of toxic constituents from CCR under different field conditions”). De hecho, estas pruebas no son fiables para determinar toxicidad bajo las condiciones que se encuentran en los vertederos. 80 FR 21438 (“For landfills, EPA agrees that TCLP, SPLP and other single pH test methods may not be the most appropriate leachate extraction methods for all waste streams and all disposal scenarios”). En parte por esta deficiencia de las pruebas, la EPA exhorta a los estados a evaluar los usos beneficiosos para que se aseguren que esos usos sean protectores de la salud y el medioambiente.
Scientific advancements in leach test protocols have found that the degree of leaching can vary by several orders of magnitude. Accordingly, states overseeing CCR [beneficial use] programs are encouraged to closely evaluate existing [beneficial use] applications in light of ongoing scientific advances in tools and technologies to ensure these applications remain protective of human health and the environment. 80 FR 21352-53
Según publicado recientemente en la prensa, la Junta de Calidad Ambiental utiliza estas pruebas TCLP y SPLP para evaluar la toxicidad de los residuos de la quema de carbón de la planta en Guayama. JCA reitera que cenizas de carbón no son tóxicas, Metro, 17 de julio de 2017. Estas son precisamente las pruebas que la EPA, aunque permita su uso, afirma que pueden subestimar la toxicidad de las cenizas. Incluso, un estudio de la Universidad de Vanderbilt para la EPA utilizando la prueba Leaching Environmental Assessment Framework (LEAF) reflejó que los residuos de carbón de la planta de Guayama (Agremax) liberaban arsénico, boro, cloruro y cromo, entre otros.
Más aún, de estas expresiones de las EPA en la regla de cenizas, resulta claro que el hecho de que se trate de un desperdicio clasificado como no peligroso, no significa que no implique riesgos a la salud o el medioambiente. Esto es consistente con la evidencia existente sobre los residuos de la quema de carbón. Por ejemplo, el actual Secretario del Departamento de Salud, expresó ante la Legislatura que “existe abundante evidencia de los efectos causados por una exposición indiscriminada a los contaminantes del carbono [sic]. Está aceptado el hecho de que los residuos de la combustión del carbón en su forma de ceniza tienen efectos detrimentales para enfermedades cardíacas, cáncer, enfermedades respiratorias (asma, enfermedad obstructiva del pulmón) y accidentes cerebro-vasculares”.
Evidentemente, el que los residuos de carbón sean catalogados legal o formalmente como un desperdicio sólido no peligroso no finaliza el debate sobre los riesgos a la salud y al medio ambiente.
∗Foto cortesía de El Patriota del Sur.